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关于乡镇污水处理价格形成机制的思考

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  加强环境保护、促进节能减排是落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的客观要求,是维护人民群众环境权益、增强可持续发展能力的迫切需要,诸多乡镇污水处理厂也由此应运而生。通过对如东县污水处理情况的调查,笔者认为,要保障乡镇污水处理工作的顺利推进,健全乡镇污水处理价格机制已成为当务之急。

  一、乡镇污水处理的现状及特点

    如东县除县城外,有13个镇,已建成污水处理厂8家,在建2家,总投资超过1亿元,主体工程投资概算为0.4亿元,管网投资约0.6亿元,设计一期处理能力2万吨,污水集中处理率达到5帆以上。综观乡镇污水处理的情况,多元化特点比较明显:

    (一)兴建模式存在差异。在10家乡镇污水处理厂中,洋口镇以BOT形式吸引社会资金投资新建;拼茶镇以BOO形式在本地企业原有的污水处理系统上扩建而成,其余8家均由政府投资建设并承担日常维护和运行管理。

  (二)处理工艺存在差异。处理工艺主要分为两种,一是SBR间歇式活性污泥法,另一种是人工湿地污水处理系统。两种处理工艺投资数额也相差悬殊。同样日处理2000吨的设计能力,人工湿地污水处理系统耗资约占SBR法耗资的50%。

    (三)运行效率存在差异。乡镇污水管网建设正在大力推进,初始阶段主要集中在小城镇的工业企业、医疗卫生、学校、农贸市场、农民集居点等,由于各镇发展情况不同,实际纳管的污水结构、水质、水量和污水处理系统利用率也差异明显。

  二、乡镇污水处理的主要矛盾

    (一)资金严重不足,镇级财政负担沉重。一是镇政府自筹自建的,资金缺口大。已经建成的8家污水处理厂,目前正式开始运行的一半左右,其中资金缺乏是主要原因。有的乡镇污水处理工程开工后迟迟不能验收投运;有的乡镇污水处理工程建成后,管网配套难以跟上;有的乡镇即使已建成使用,日常运行也困难重重。二是吸收社会资金兴建的,结算压力大。如,拼茶镇污水处理厂以BOO形式兴建,根据协议,污水处理费由镇级财政结算。一期工程日处理能力5000吨,按照日处理保底量2000吨的协议,一年至少要支付费用83万元,如果按设计能力满负荷运转,一年至少要支付费用200万元。而该镇全年可用财力只有1400万元,其中人头经费占比就达85%,污水处理费用成为镇财政很大的一笔负担。三是污水处理经费来源匮乏,弥补渠道少。乡镇没有污水处理方面的财政专项经费,也未开征乡镇污水处理费,压力仍然集中在乡镇一级财政。对照现行政策,乡镇污水处理费收取方面还存在空白。目前,污水处理费只有县级以上才可以征收。工业污水处理收费可由污水处理厂与工业企业之间协商确定污水处理费用,并报当地价格主管部门备案,双方协商不成的,由价格主管部门审定或裁决。但对农村居民生活污水收费标准未作规定。

  (二)运行成本较高,价格补偿压力过大。一是设计规模偏大。有的乡镇考虑远期发展的需要,污水处理厂设计、建设的规模容量较大,造成资产折旧等成本偏高。同时由于部分乡镇经济发展相对滞后,工业不够发达,污水排放量小,管网配套进度缓慢等,实际处理量远远小于设计能力,造成污水处理厂运行负荷低,短期内难见经济效益。二是经营管理不善。主要表现为政府直接参与企业的经营管理,政企不分;污水处理成本高低、盈亏与否,没有明确的控制目标;专业技术人员缺乏,有的乡镇干脆就由行政人员兼职,稍加培训,仓促上岗,直接影响到对污水处理的技术管理和运行管理。三是享受优惠较少。国家和省财政的补助投入,基本都是初始性的、一次性的,且只有一些特定区域和项目上才有。对后续建设和生产运行,仍要靠乡镇财政投入,其他专门的优惠政策也比较少。以上原因,导致乡镇污水处理厂的运行成本较高,价格补偿压力过大。初步测算,不包括管网折旧,如拼茶镇以当前协议结算,全年污水处理费用83万元,分摊到管网覆盖区域内的自来水价格中去,每吨自来水价格将增加1.66元。河口等镇由政府投资兴建的,也要增加1.2-1.3元。

  (三)涉及农民利益,开征收费矛盾较多。一是开征收费与群众承受能力之间的矛盾。随着资源性价格改革,特别是长江引水工程的全面铺开,乡镇自来水价格也越来越高,部分地区目前已接近每吨3元,如果再开征污水处理费必然导致群众负担过重。二是成本差异与价格标准之间的矛盾。各乡镇污水处理厂兴建模式、处理工艺复杂多样,导致污水处理成本不同,价格标准难以统一。从兴建模式看,吸引社会资金兴建的,企业以获利为目的,与乡镇财政协议的结算价格比较高。政府直接投资的,建设投资较大,长期运行成本会相对较低。从处理工艺看,SBR法的污水处理成本至少是人工湿地污水处理的两倍。乡镇污水处理费一镇一价,容易引起矛盾。三是管网内收费与管网外不收费的矛盾。由于管网覆盖面的原因,集居点居民生活污水已纳入管网,但其他分散居住的农户的生活污水暂未纳入,对集居点居民开征污水处理费,可能会产生不平衡,从而连带影响集居点建设的推进。

  (四)条件不够成熟,具体操作比较复杂。一是水源方面。农村还大量存在使用自备水源和地下水的情况,范围比较广,且相对分散。对于这两种水源产生的污水,监管难度大。二是水量方面。乡镇污水集中处理刚刚开始,管道合流、雨污不分给污水处理的计量带来了困难。三是水质方面。由于经验还不够丰富,一些乡镇对于纳管水质也未有明确要求和有效监控,这对将来开征收费也增加了难度。有的乡镇甚至在BOT、BOO协议中也未对纳管进出水水质标准进行约定。

  三、乡镇污水处理的相关建议

    (一)加大扶持力度。乡镇污水处理设施作为一项城镇基础设施工程,具有明显的公益性特征,建议在这方面要加大政府扶持力度。一是增加财政补贴幅度。对乡镇污水处理厂主体工程建设和污水收集管网建设进一步加大补贴力度,尤其是管网建设,可按管网配套率、污水收集率进行差别化补贴,激励乡镇加快建设、有效利用。二是提供金融等优惠政策。如,降低乡镇污水处理项目贷款利率等,鼓励和支持乡镇污水处理产业的发展。三是加强价格政策支持。如,从支持节能减排、支持新农村建设的角度出发,在乡镇污水处理用电价格上给予倾斜、实施优惠等,降低运行费用。

  (二)加强成本控制。要加快乡镇污水处理的产业化步伐,控制推动成本上升的各个环节和因素。一是政府投资主导化。社会资本注入确能起到弥补现阶段资金不足的作用。但污水处理作为一项公用事业,政府仍应是投资主导。要防止单纯依靠外来投资,市场被垄断,价格受控制的情况。二是经营管理市场化。应将污水处理设施的经营权和所有权分开,将经营权以招标形式推向市场,鼓励竞争,提高经营管理的效率,降低成本。三是技术管理专业化。要组建专业队伍,也可委托专业公司进行技术管理,提高专业化水平。笔者认为,相对而言,国际上推行的DBO模式对于统一规划、合理布局、整合资源、,加强管理、节约成本、提高效率是一种比较好的思路和值得尝试、推广的模式。

  (三)加快征收试点。要保证污水处理厂正常运营,缓解乡镇财政压力,筹集污水处理费用,必须加快完善乡镇污水处理价格形成机制。一是坚持“谁污染;谁付费”,解决“向谁收”的问题。凡是管网覆盖范围之内的污水排放单位或个人,都应缴纳污水处理费。二是坚持“区别水质、分类定价”,解决“收多少”的问题。污水处理成本与各排污单位排出的水量、水质有密切关系,乡镇污水处理费应按工业污水、生活污水分类确定标准。工业污水还可根据不同的行业分档细化收费标准。对于超标排放污水的企业,除要求其按规定缴纳污水处理费外,还应征收超标排污费。对于高耗能、高污染的企业,应对其污水处理费进行差别调整,实行价格激励。考虑到减轻农民负担,同时减少上述一些收费不平衡的问题,对农村居民生活污水处理费只能适量收取。对于特困群体,可实行必要的减免。三是坚持“双管齐下、合力推进”,解决“怎么收”的问题。使用自来水的单位和个人,污水处理费可按供水单位的抄表数计算,由供水公司随自来水费一并征收。使用地下水、自备水源的单位,可由水务部门协助当地政府落实收取。

  (四)加强综合管理。乡镇污水处理是一个系统工程,需要各部门各司其职,共同推进。一是科学规划设计。建设部门要进一步加强乡镇污水处理设施建设的规划编制工作,建立健全监督管理、运营体制和保障机制,确保乡镇污水处理设施建设顺利、优质、高效推进。二是加强水质监测。环保部门要加强对排污企业的日常监管,对超排、偷排企业严肃查处;加强对污水处理设施的督查,确保正常运行,不得擅自关闭或者闲置;加强对污水处理厂进出水水质监控,确保符合排放要求;加强对专业技术人员的培训。三是准确计量水量。水务部门要加强自备水源管理,及时提供自备水源用户名单及水量等相关资料,为计量提供充分依据。四是强化价格监管。价格部门应积极调查研究,出台价格政策,加快乡镇污水处理费征收试点工作,加强收费检查,确保执行规范,并做好相关的宣传工作。五是规范收费用途。污水处理费实行收支两条线,财政部门要把好关,确保污水处理费用于污水处理设施建设和运作


     
作者:葛可山 朱爱梅 王成网 来源:《中国物价》2010年第11期 发布时间:2011年05月05日