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城市污水处理产业化发展,市场化进程调研报告摘要

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城市污水处理产业化发展,市场化进程调研报告摘要
 
为了了解掌握国家计委、财政部、建设部、国家环保总局《关于推进城市污水、垃圾处理产业化发展的意见》(计投资[2002]1591号)下发以来的执行情况,研究解决各地城市污水和垃圾处理产业化发展中所存在的问题,进一步推动产业化进程,20039-11月,由国家发展改革委和员会和建设部委托清华大学等单位对全国城市污水和垃圾处理产业化进程进行了调研。专家组在重庆、北京、西安、南京、深圳举行了相关片区的调研会,并实地考察了若干污水和垃圾处理项目,就各地城市污水和垃圾处理产业化发展情况获得了大量的一手信息。调研报告集中讨论了城市污水处理产业化发展的现状和问题,提出相关建议。本文是调研报告中关于城市污水部分的主要纲要。
一、城市污水处理产业化、市场化目标及内涵
我国90%的污水处理及配套系统还是事业单位或准事业单位的运营方式,致使投资匮乏、效率低下、职责不分,市场机制无法发挥,不能适应城市化发展的建设要求和效率要求,因此城市污水处理行业改革的首要任务是进行产业化改造。城市污水处理产业化的目的是推动城市污水处理行业的发展,促进产业链的良性循环。
市场经济条件下,改革与发展的最终目标是效率和效益,通过提高效率,最终实现公众利益、社会利益和环境效益。产业化关键是改变了原来的投资、建设和运营体系,单纯的产业化发展不能从根本上保障高效率目标的实现。所以城市污水处理的产业化应该是市场经济条件下高效的产业化,需要以市场化为手段,利用市场机制,通过引入符合行业特征、有限且有效的竞争,降低成本,提高效率。
具体而言,城市污水处理产业化、市场化发展主要任务包括:
1)改变原来事业单位的组织形式,实现运营主体企业化;
2)清晰界定政府与企业的责权利关系,政企分开;
3)完善产业链各环节,壮大产业主体;
4)完善价格机制,建立合理的政府补偿机制;
5)形成开放式、竞争性的投资、建设、运营格局,实现投资主体多元化、运行管理市场化。
二、 城市污水处理产业化发展现状
 
我国是一个水资源极度紧缺的国家。随着我国城市建设快速发展,城市水污染问题日益突出,水资源紧缺的矛盾日益加剧,城市污水集中处理成为水污染治理的首要任务。改革开发以来,我国城市污水处理行业取得了蓬勃的发展。截至2002年底,全国共有254个城市建有污水处理厂537座,处理能力达到3578万立方米/日,污水处理率为39.97%。全国涌现出了一大批从事污水处理设施建设、运营管理、污水设备成套提供及污水技术开发的专业人才。根据“十五”计划纲要和《“十五”城镇化发展重点专项规划》,“十五”期间要新增城市污水日处理能力2600万立方米,2005年城市污水集中处理率达到45%50万人口以上的城市达到60%以上。实现上述目标,需要巨大的资金投入,仅靠各级政府财力远远不够。行业内部传统污水处理国营企业正在积极进行产权结构改制的探索,社会资本开始涉足城市污水处理行业。总之,城市污水处理产业化的市场需求已经产生,产业化所必需的人力、财力、物力条件已经具备,产业化所依赖的产业链已经初步形成,产业化已成为城市污水处理行业改革发展的主要方向。
目前,我国城市污水处理行业改革处于不断探索和深化的过程中。20039月的十六届三中全会明确提出了对公用事业进行开放,允许社会资本进入公共行业;同时,要求在垄断行业放宽市场准入,引入竞争机制。这为城市污水处理产业化发展提出了新的要求和契机。
通过调研发现,我国城市污水处理产业化发展在产业政策、产业主体、投融资体制、价格机制等方面取得了初步的成效。
1、行业达成基本共识,出台一系列产业化、市场化政策
国家陆续出台了一系列有关城市污水处理产业化发展的规范性指导政策,如国家计委、财政部、建设部、国家环保总局《关于推进城市污水、垃圾处理产业化发展的意见》(计投资[2002]1591号),建设部《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》(建城[2002]272号)等,明确了城市污水处理行业改革的方向,加速统一了地方政府和公众对城市污水处理行业改革方向的认识。各地方政府和有关行政管理部门根据国家宏观政策框架,相继出台了一些实施细则和指导意见。如福建、辽宁、山东及海南等省出台了关于推进城市污水处理产业化发展的意见和规定,江苏、河北省政府提出了关于进一步推进城市市政公用事业改革的意见,北京、河北和深圳等地颁布市政公用事业特许经营办法。相关政策体系有力地支持和推动了城市污水处理产业化的发展。
2、初步建立了污水处理收费体系
建立污水处理收费体系是产业化发展的重要标志。2002年底,除西藏自治区外的30个省(区、市)全部实行了污水处理收费制度。征收污水处理费的城市共325个,占全国660个城市的49.2%。收费城市主要集中在地级以上城市,实行污水处理收费制度的地级以上城市189个,占收费城市总数的58.2%;实行污水处理收费制度的县级市增长较快,已达到136个,占收费城市总数的41.8%2002年,以建立和实施污水处理收费制度为基本条件,全国325个实行污水处理收费制度的城市,近三分之一的污水处理单位由纯事业向企业化管理过渡,有7%实现了完全意义上的企业化改革。
3、不同区域有了不同程度的产业化发展
不同地区的社会、经济发展水平不同,城市污水处理产业化发展的程度有所区别,总体而言,可以分为三大类:
第一类是以北京、上海、深圳等经济发达城市为代表。在大量投资建设的拉动下,该类城市的污水处理已进入产业化逐步完善期。管理部门对市场化的理解逐步深刻,不仅关注引资因素,更关注效率的核心目标;产业化相关政策陆续出台,政府监管已经基本到位;传统国营企业主体完成改制,企业竞争力明显提高。
第二类是江苏、浙江、广东等沿海地区具有一定经济基础的城市,大都出台了一些城市污水处理产业化、市场化发展的促进性政策,明确了发展方向;收费体系逐步建立和完善,政府资产和行业监管的角色正逐步理顺;呈现较好的竞争态势,逐渐成为投资的热点区域。
第三类是内地省市在国债等国家财政支持政策的促进下,在国家污水处理产业化政策的要求下,被动或主动地都以文件的形式确认了产业化的发展方向,积极开展了引资为主要目标的产业化探索;污水收费初步建立,传统行业主体的改制滞后。
4、各种资本积极引入,产业结构逐步优化
以深圳水务集团和北京排水集团为代表的传统污水国营企业,积极进行了产权结构的改制,提高了市场竞争力也带动了产业结构的优化调整。社会资本开始通过以首创股份为代表的众多上市公司或投资公司涉足城市污水处理行业。以威利雅、苏伊士和泰晤士为代表的国际水务和环境集团均已不同程度地投资中国污水处理行业。
三、 存在问题及其原因分析
城市污水处理行业面临着全方位的产业转型,这是一个复杂、长期的过程。整体而言,目前我国城市污水处理产业化发展处于起步阶段,和最终目标仍有不小的差距。产业化过程中主要面临着以下几方面的问题:
1、政策、法律体系不完善
1 产业化的规范性政策不完善
首先,地方关于产业化的方向性政策不够明确,仍有大部分省市政府至今未制定下达相关文件,明确城市污水处理产业化、市场化方向的第一步工作仍未完全到位。各地的产业化推进缺乏结合实际的系统性规划,具体实施过程中存在盲从、混乱的现象。其次,行业缺乏特许经营规范性条例标准化合同文本,目前只有北京、河北和深圳市出台了特许经营管理办法,国家还没有出台有关特许经营的规范性条例,没有对特许经营过程中各方的责权利作科学、明确的定位,而且业内还没有完整的可作为依据的标准化合同文本,所以在特许经营协议达成和具体实施过程中,各方责权利混乱,存在相互推诿、扯皮及争权的现象,以及因为一些外部原因而造成违约的现象(如政策改变等),这些都加大了政府、企业以及公众所承担的风险,加大了交易成本。再次,中央及各地相关政策规定中仍有缺项,如缺乏政府对于企业投资与财务的监管政策,缺乏对各项资产(特别是管网系统)投资结构的明确规定等。
2 激励机制不落实,优惠政策不明确
激励机制是推动产业化发展的重要手段,在一定意义上也表现为政府对污水处理行业的政策性补贴。但在中央制定相关政策中没有涉及污水处理行业转制后的营业税或所得税优惠问题,改制后的城市污水处理企业税负压力较大。四部委《关于推进城市污水、垃圾处理产业化发展的意见》中指出,政府对城市污水处理企业以及项目建设的生产用电按优惠用电价格执行。但在调研过程中发现,各地没有明确的规定生产用水用电优惠的具体实施细则,致使部分企业能源消耗费用比重较大。
3 缺乏有力的法律、法规保障
现有关于城市污水处理产业化的文件多为指导性意见,法律效力较低,缺乏从法律层次上对产业化、市场化方向的明确肯定与规定。产业化的一系列配套政策,如税收优惠、特许经营、收费手段等都没有在法律、法规中得到确认、规范与保障。近期通过的《中华人民共和国行政许可法》将于200471日起执行,该法是各个部门关于行业监管的法律依据,对于各项规章制度的制定提出了新的严格的规范与限制,污水处理行业的各项监管政策需要及时依据其精神进行相应的修改或升级,以免在实施中出现矛盾。
出现上述问题的原因是多方面的。首先,城市污水处理产业化是一新事物,各项法规、政策需要通过实践不断的完善;其次,部分地方政府对于自身在改革过程中的职能与定位有认识上的误区,一些需要地方根据实际情况制定的具体实施政策没有落实,甚至一些地方对城市污水处理产业化发展仍有顾虑,被动、消极地推行产业化;再次,由于各地污水处理产业化的基础及发展所处阶段不同,各地政府对于产业化的理解和认识会有所区别,对于产业化发展的规划部署及政策需求也不尽相同,这也会影响各地制定和出台产业化政策的积极性和进程。
2、产业主体及市场发育欠缺
1 产业分散、规模不足,企业改制滞后
全国537座污水处理厂分布于600多个城市,产业分散、规模不足,无论是企业还是行业整体都缺乏规模效应;信息封闭、管理落后、各自为政、没有统一的行业协会,行业内本来就有限或薄弱的资金、人才、技术、设备、培训等资源不能实现有效的调配和流动。目前全国仍有大部分城市的污水处理单位没有实现完全的企业化运作,政企不分、政事不分、效率低下的现象普遍;部分已转制的企业,也存在一些问题,比如冗员过多效率低下造成成本增加,政府难以承担企业转制过程中由于人员安置等原因所引发的改革成本,企业化后必须计提折旧致使企业发展的压力加大等。我国城市污水处理产业缺乏有力的市场主体,企业主体经验和规模不足、产业集中度不高,缺乏竞争力。
2 市场竞争不规范
城市污水处理产业化发展处于起步阶段,还未完全形成公平竞争的市场环境,不正当的市场竞争和一些地区地方保护主义较严重。部分地方政府在投资多元化政策中,给予外资企业以“超国民”待遇,国内企业与国际企业不能公平竞争。
3 产业链发育不健全,缺乏与相关行业的横向战略联盟
我国污水再生利用环节发展速度缓慢,发展规模较小,制约了污水资源化,影响了整个产业链的良性循环。同时,城市污水处理是个相对垄断且综合性的产业,其发展需要包括投资、设计、建设、运营、技术设备配套以及咨询、服务等在内的各产业单元的相互配合。研究国际著名水务集团的特点不难发现:国际水务投资都是以战略联盟形式组成的,是集合了投资、工程、运营、服务等领域国际巨头的优化战略组合体的联合扩张。而我国目前与污水处理行业相关的设计、咨询、技术设备制造等行业发展程度不一,缺乏横向的强强联合。
我国城市污水处理产业主体和市场之所以发育欠缺,主要是由于目前我国城市污水处理行业仍处于产业化发展的初级阶段,企业、政府都处于转型过程中,各项规章制度仍不完善,多年来事业化运作所留下的影响还未消除。产业主体仍处于企业化改制过程中,现有的污水处理企业多是从原来的事业单位转变而来的,缺乏独立运营的经验和市场运作理念,企业发展基础较差。政府处于转型初期,在角色定位及职能实施仍不到位,对企业行为还有一定程度的行政干预;政府对于产业规模、产业组织的发展方向认识不明确,大型城市尤其是特大型城市,在城市层面上进行以打破垄断为目标对污水处理行业的简单拆分,不利于本来就很弱小的企业主体的成长,破坏城市水业已经非常脆弱的产业组织结构;对于市场缺乏监督与管理,甚至出现不对等的差别待遇,影响了国内企业和市场的健康发展。另外,我国行业协会没有切实的发挥作用也是制约产业主体和市场发育的重要原因之一,城市污水处理行业至今没有专门的行业协会,政府、企业与公众间缺乏有效的桥梁。
3、收费制度实施不到位
由于《关于推进城市污水、垃圾处理产业化发展的意见》中规定:“已建有污水、垃圾处理设施的城市都要立即开征污水和垃圾处理费,其他城市应在2003年底以前开征”;且开征城市污水处理费是国家发展改革委员会规定申请国债项目的先决条件之一,所以各地收费政策体系初步形成,但在具体实施过程中仍存在诸多问题。
1)开征面小,收费率较低
截至2002年底,全国仍有50.8%的城市未开征污水处理费;除直辖市和西藏自治区外,收费面最低的是湖南省,仅为13.8%。全国污水处理费的收缴率为68.2%;不同省市中,收缴率最低的河北省为36.9%
2 收费总量不能有效支撑运营
以山东省为例,污水处理厂运转费用严重不足,不能满负荷运转,时开时停或半运行。目前运转正常的盖家沟、海泊河等污水处理厂,总运行成本约1.12/立方米,但全省平均污水处理收费标准为0.319/立方米,仅占成本的28.5%。据初步估计,三峡库区19座污水处理厂年运行经费需6800万元(不含折旧),而2002年库区13个区县实际征收污水处理费只有1216万元,运行经费缺口5600万元。
在开征面小、收费率低、总量不足的情况下,想要实现投资主体多元化、运营主体企业化、运行管理市场化是有较大难度的。形成这些问题的主要原因有:
第一,部分地方被动地出台收费政策,忽视政策的连续性和制度的实施,或者没有具体实施,或者以极低的收费标准过渡性地实施,导致收费政策实施强度、深度不够。第二,地方承受能力有限,对于一些经济支付能力较低的不发达地区(如西北地区)和一些国家对其城市污水处理的要求远高于其他地区的重点地区,要求用户100%的负担污水处理成本是不现实的。第三,部分城市污水处理费不能保证专款专用,污水处理费多由自来水公司、水资源管理部门代收后交财政专户,然后拨付给污水处理厂,中间环节多,存在挤占、坐支污水处理费的现象;山东省部分县市还将污水处理费列为预算外资金统筹对象,统筹高达30%,使得原本就不足的污水处理费更加紧张。第四,由于缺乏相关法规,征收部门无法解决欠费、逃费、拒缴等问题,辽宁省污水处理欠费、漏收部分占应收的1/3。第五,收费缺少有效载体,责任不清,特别是自备水源的污水处理费收取,自备水源污水处理费的征收主体一般是水资源管理部门,但水资源管理部门主要负责征收水资源费,相对较忽视污水处理费的收取,而且与污水处理行业监管部门信息不对称,不利于自备水源污水处理费的收取;同时,由于水资源费较低,使得用户倾向于使用自备水源,这又间接影响了污水处理费的收缴。
4、政府监管体系不完善
产业化、市场化以后政府职能“由企业管理转为行业监管”,政府的监管体系正经历着一次大的转型,在转型过程中出现了以下问题:
1 行业管理部门管理错位部分地方政府把招商引资作为其在产业化过程中的首要或唯一任务,偏离了效率和效益的根本目标,过多地关注项目投资和建设,强化资产管理职能,相对忽视对于安全、稳定和高效率运营的监管,形成管理上的错位。
2 行业监管部门管理缺位,监管薄弱
政府行业监管工作不到位,缺乏有效手段,存在政府监管缺位、失效的潜在危机,如对污水处理企业运营成本和绩效缺乏具体监管,对企业实际运行情况及其技术路线实施情况缺乏监督与反馈,对企业利益和公众利益缺乏有效协调等。
3 地方行政管理体制混乱
大部分省市政府污水处理行业监管部门为建设部门,小一部分城市是由从水利部门转变而成的水务局负责行业监管,这不利于政策的纵向贯彻执行、管理以及信息交流。在城市污水处理产业化过程中,部分城市没有明确规定牵头部门,责权利不清晰,致使在实际管理过程中出现了政出多门、管理真空,甚至是部门间争夺、抢占权力的现象。
造成政府监管体系不完善的原因主要有:
第一,政府对产业化发展目标及自身定位认识不清,行业监管部门普遍忽略公众责任部分,“甩包袱”思想较严重。延续原来对直属事业单位的管理思路,出身于建设领域的行业监管部门更多地关注污水处理设施建设的投资、质量和验收,忽略对新市场化投资主体的运营过程、服务质量的监管;一些出身于水利部门的行业监管部门对行业相对生疏,缺乏管理思路与手段,热衷于“一龙治水”的管理理念,少有考虑行业监管中公众责任的要素。
第二,贫乏监管能力和手段。政企分开后,政府无法找到有效行使监管职能的手段,致使一些监管工作没有落到实处而流于形式。如除质量标准外,没有服务性规范与标准以及企业运营绩效考核体系,从而缺乏对于企业的运营水平、企业真实成本的控制与把握;由于缺乏相关配套政策,许多特许经营项目一旦签约,政府监管部门似乎就放弃或者是无法对企业的服务、质量、技术流程和运营绩效进行监管。
第三,缺乏对政府的监督——公众监督、政府上下级间纵向监督。没有第三方对政府监管的合理性和有效性进行公正的评判和监督,政府上下级部门间纵向的监督也缺乏力度,政府部门在监管过程中所暴露的问题不能及时得到反映与改进,影响监管效果乃至城市污水处理产业化发展的进程与方向。
5、投融资体制存在问题
资金不足是我国城市污水处理行业普遍面临的难题,具体而言,污水处理行业投融资体制存在以下几方面的问题:
1 融资主体问题
城市污水处理行业内缺乏优秀的企业资本主体,大部分企业缺乏良好的业绩与信誉,一方面不具备在资本市场上融资的资格,一方面又没有足够的资金进行投资,而且除了政府政策性贷款之外,企业在金融领域也缺乏信贷基础。
2 资金来源、融资渠道问题
政府资金是城市污水处理行业建设的主要资金来源,但目前政府资金来源有限,形式单一。发行市政债券是发达国家广泛采用的方法,但是目前根据我国《预算法》的规定,地方政府不能发行市政债券,而且许多地区也不具备发放市政债券的实力与信誉。设立专项基金也是政府保证污水处理项目建设的重要途径,但是我国还没有设立类似的专项基金。
由于财政能力有限,缺乏足够的资金保障,部分城市政府为了盘活存量资产、获得大量资金,进行盲目地变现。变现过程中,出现忽视对资产性质的分析、缺乏合理收益率的研究、甚至忽略对投资方的资质审核等现象。
企业主体融资渠道不畅。股票市场、企业债券、商业信贷等融资手段诸多政策和管理障碍,融资成本高、资本特征不能使用水业产业特征的需要。
目前BOTTOT成为最主要的项目融资形式,但是融资成本过高。采用BOT等项目形式进行融资,投资方出于自身利益必然需要一定的回报率,只有当投资回报大于同期的长期贷款利率时,投资方才会有投资意愿。因此,与基金、债券、信托、长期信贷等其他融资方式相比,该种方式的融资成本较高。
3 资金使用问题
政府资金作为污水处理项目的主要资金来源,在使用过程中普遍存在浪费、效率低下的问题。由于不科学的规划和失当的项目决策,重复建设和建成后闲置无用的设施大量存在,使得污水处理设施供给不足和利用不充分的现象同时并存。污水处理项目投资经常超标,一些建成项目质量低劣、设备不符合标准,常常需要返修或重建,又带来巨大的资金浪费。
投融资体制存在问题的根本原因主要有以下几方面:
首先,国家投融资法律、政策不完善。公用事业领域放开后,社会资本进入城市污水处理行业的形式、渠道和过程缺乏系统的规范,相关各方的责权利不明确,加大了投资风险。投资方会由于缺乏保障而谨慎投资或要求更高的回报率;政府监管部门在责权利不明确的情况下,一旦违约,需要承担相当大的风险与赔偿责任。国家对于某些融资方式的限制过严,使本来已非常狭窄的融资渠道缺乏拓展的空间。
其次,企业主体发育欠成熟。许多企业还没有真正完成转制,实现政企分开,既没有合格的业绩水平,也没有相应的独立经营、财务、人员制度,在资本市场上缺乏融资能力和吸引力,不能满足上市或发行企业债券的资格条件。
再次,部分地方政府对于政府在投融资领域中的定位存在认识上的偏差,同时缺乏对于资金使用情况的监督。产业化发展并不意味着政府投资的退出,但部分政府盲目变现或过分依赖社会资本,宣称不再对城市污水处理进行投资,据此形成的投资结构是不合理的。同时政府资金使用过程的合理性缺乏监督,低效率和浪费的现象没有能够被及时发现和纠正。
城市污水处理产业化发展是一个长期、复杂的过程,其间所暴露出来的问题也多种多样,为了确保产业化的健康、快速发展,需要及时应对出现的问题,提出解决办法进行整改。对产业化进程的考察与分析也应该是一项需要长期坚持的重要工作。
四、 主要建议
1、为城市污水处理的产业化、市场化制定统筹规划
1 积极开展产业化、市场化的战略研究
事实上产业化、市场化的问题,是一个系统工程,涉及产权制度、政策环境、经济金融、管理体制和公众意识等诸多问题。城市环境基础设施的市场化推进方式是一个国际性难题,许多国家的市场化、民营化改革经过了十年甚至数十年的过程,也有数次尝试性的反复。目前虽然中央对产业化、市场化的政策已经基本明确,但是地方执行层面出现较大混乱。迫切需要组织力量,结合国际经验和教训,对城市环境基础设施产业化、市场化的战略、目标、步骤进行系统研究,为行业改革的政策制定和具体执行提供指导。
2 市场化推进需要系统性的战略规划
城市污水处理市场化体系的建立不可能一蹴而就,需要制定一个系统的战略规划,逐步推进。鉴于市场化过程的复杂性,市场化体系的建立是一个较为漫长的过程,我们已经经历了外资简单引入期、项目市场投资期,将要进入国营事业单位改制期、产权改革期、主业全面开放期、管理体制转变期、产业优化期……;改革动力经历了或将要经历技术拉动期、投资拉动期、政策拉动期;另外,中国经济发展不均衡,各地方的城市污水处理行业的发展也处于不同的产业化阶段。
市场化改革不仅系统复杂,而且关系国计民生、关系环境保护、关系社会稳定,中央不仅要制定原则性的政策文件和法律等基本保障体系,也要充分考虑不同地域的产业和经济特征,充分考虑市场化不同发展阶段的特征和需求,进行系统规划,以避免在市场化推进中的混乱与无序。
3 组织开展公众意识宣传,引导社会认同
公众意识的引导与城市污水处理的产业化、市场化进程密切相关,直接关系价格和监督。应立即以监管部门为实施主体加强公众意识的引导。
2、改善产业结构,培育市场主体
1 通过产业整合扩大产业主体的规模
从产业角度,应积极引导基于市场优化需要的产业整合,提高产业主体的规模、产业集中度、品牌和国际竞争力。城市供水、污水以及垃圾处理在技术和产业模式存在诸多共性与关联,且有业务融合趋势,建议在进行产业整合时对三个行业进行通盘考虑,以供水的市场化带动污水和垃圾处理的产业化,国际著名的几大环境集团都是兼做供水、污水与垃圾的。
2 积极推进投资主体产权的多元化,培育优秀企业主体
产业整合的基本手段是利用投资主体的多元化变革,在行业传统企业改制的基础上,以市场为主导,推动产业整合的进行。目前产业整合的最大阻力是企业资产的地方属性,区域经济的限制制约了跨地域经营和资本流转的通畅性。
根据十六届三中全会“投资主体多元化,使股份制成为公有制的主要实现形式”的精神,国有企业包括城市环境基础设施国有企业的产权多元化的改革为产业整合的突破创造了机会。国际资本、民间资本以及其它社会资本,通过对传统行业企业的产权收购而进入水产业的主战场,社会资本对原来地域性企业股权的收购,一是根本上改变了资产的地域限制,二是有助于建立规范的公司运作机制,实现政企分开;三是,资本的变更和追加会盘活原来的存量资本,为战略性扩张提供资本保障。总之,以资本为纽带,实现现有国营行业企业主体本身的产权多元化,将从体制和机制上激活传统的行业主力。社会资本的金融优势、机制优势将协同传统水业主体的经验优势,快速提升和壮大城市水业的竞争主体实力,优化行业的产业结构,有效支撑市场化的投资与运营。
地方城市,即便是中小型城市,在选择项目主体的时候,应充分考虑经营主体的经验、业绩和规模因素,应倾向性地选择有品牌、有实力的企业主体进入。大型城市尤其是特大型城市,不应该在城市层面上以区域性的打破垄断为目标,过早地对主要行业企业进行简单拆分,这将不利于城市水业下一步的产业整合,并破坏城市公用事业已经很脆弱的产业结构。
在金融政策上,应鼓励已优化后的优秀经营主体为核心的企业直接融资方式,同时结合项目融资方式,逐步完善行业多元金融工具;同时,急需建立健全城市污水处理产业化、市场化的法律保障和监管体系,为企业发展提供公平、合理的竞争空间,公平竞争将利于优势企业的壮大。
3 认真分析城市污水处理行业的垄断特点,引入竞争机制
城市污水处理行业具有典型的自然垄断性,其自然垄断性是以其管网系统为基础的规模经济性和范围经济性决定的。市场化的根本特征是竞争,提高效率。针对垄断现状引入竞争机制的措施有二:一是实行政企分开、政资分开,打破行政垄断,放宽市场准入,缩小原有企业的专营范围,在非专营领域引入市场竞争;二是认真区分污水处理行业中的自然垄断性业务和非自然垄断性业务,在非自然垄断性业务中积极引进市场机制、展开竞争,提高效率,对自然垄断性业务,通过招标实行特许经营。
3、优化污水处理行业的投资结构
1 为不同的投资领域明确不同的投资主体
建立合理的投资结构重点应区分投资领域的产业性质,形成以企业投资和政府投资合理分工相互配合的投资体系。基于城市污水处理行业自然垄断性、公益性、资本高沉淀的固有特点,有相当一部分投资,应纳入城市非经营性资产,需要政府以政府投资形式支付,体现社会效益,政府可以从外部收益上获得补偿;另外,有些项目的实施,如管网系统,关联面很宽,是具资源统筹配置特征的项目,必须要由政府来投资和实施,以发挥政府的协调特长,提高效率。因此,确定城市污水处理不同领域的不同投资主体。
事实上,由于需要一定的投资回报,社会投资直接的金融成本将大于政府投资,不同的是支付方式,社会投资将由消费者直接支付,是一种社会支付的高价借贷。政府投资金融成本低但效率不高,同时受到政府资金总量的限制,因此需要政府量力考虑投资形式。
2 从国有资产的优化处置中,补充政府投资的不足
在现行的投资体制下,政府如何获得足够的资金来源,来支撑城市污水处理的大量的非赢利性投资?除了税收来源、土地出让收入来源外,国有资产存量的优化处置,将是重要的来源之一。中国是国有资产最多的国家,其中经营性资产占2/3弱,非经营性资产占1/3强,随着在经营性领域以产权出让的形式的国退民进,将置换和盘活出的大量国有资本,城市污水处理应是主要的再投资领域之一,尤其是城市基础设施中沉淀性强的自然垄断业务。另一方面,城市污水处理行业数十年来政府投资所积累的千亿元的资产,通过产权出让盘活后,也应积极再投入到城市污水处理中不能市场化的高沉淀领域。
3 积极开辟低成本、长期限的金融工具
鉴于城市污水处理低回报、高稳定性、大需求的行业投资特点,必须要有适当的金融工具来支撑。从三个方面提出建议:
 
· 依托信托基金,鼓励发展城市基础设施领域的专项产业基金,一方面为保险资金的间接进入提供平台,也为其它社会资金的进入提供高效通道;同时鼓励基金管理等投资专业机构的发展,提高公共资金的使用效率,提高对污水处理项目的专业判断;
 
· 鼓励企业直接融资的金融通道的建立,摆脱过分依赖银行的间接融资形式(如流行的BOT融资方式),以降低金融成本。尤其鼓励优秀的城市污水处理企业发行企业债券,增加适应城市污水处理行业长期性特征的企业债券的发行,建立对企业品牌资信的评价体系,防止企业债券的不规范行为。
 
· 选择市场机制相对健全的城市,开展市政债券和政府专项基金的试点,丰富地方城市政府的资金来源。
 
4 鼓励社会资本以收购传统污水处理企业产权形式进入
近年来,中国城市环境基础设施领域的竞争环境逐步得到一定程度的国际认同,以威利雅(原威望迪)、苏伊士(包括旗下昂帝欧)和RWE(包括旗下泰晤士)为代表最有影响的国际三大水务和环境集团均已不同程度地投资中国城市基础设施。2000年全面推进水价改革和污水收费以来,社会资本即开始通过以首创股份为代表的众多上市公司或投资公司涉足城市基础设施。近年来,民营经济的兴起,更使项目投资呈现多元化的趋势。
由于政策对城市垄断行业产权投资的限制,前期的投资基本都是项目投资,没有进入面向客户经营的行业主业,使许多项目以固定回报的形式把风险完全留给了政府。国家近年来对固定回报项目进行了清理,但运营主业的投资仍然没有开发,致使众多社会企业和国际企业大都以BOT等变相固定回报的项目形式进行投资,这些高成本的投资方式,也不能体现共担风险的市场原则,也不利于投资人长期稳定的运营。中共十六届三中全会明确取消了对非公有资本进入公共设施领域的投资限制,强化了国营企业产权多元化的改革方向。可以相信,社会资本以收购产权形式,对城市污水处理领域的传统国营企业进行投资,从而长期进入行业主业将成为主要投资方向。产权多元化的方式将从根本上激活传统的企业主体,原企业主体的运营经验和地缘优势也将部分化解投资风险。
 
5 改革政府投资管理部门对项目的立项和审批管理
十六届三中全会的《决定》在深化投资体制改革方面提出“该放的坚决放开,该管的管住管好”,要求改善政府投资体制,简化政府投资的项目审批环节。基于城市污水处理行业投资多元化的转变,为适应市场化的需要,提高效率,应尽快着手变革政府投资的审批程序。
城市污水处理在城市基础设施的重要组成,需要政府统一规划布局,因此,有关城市污水处理的自然垄断性业务内容的项目,应纳入《政府核准项目目录》,由政府确定建设规划后,应向社会公开招标选定项目业主。对于城市污水处理的非自然垄断性业务内容的项目不应纳入《政府核准项目目录》,只实行登记备案。政府只对有政府投资的项目进行审批,根据不同投资主体执行不同的投资审批权限。
4、建立科学的行业监管体系
1 建立科学的行业监管体系,前提是转变政府职能
作为市场化体系中重要一角的政府,转变职能十分重要,成为产业化、市场化推进的关键。政府角色应由不规范的行政干预转向依法监督。职能转变前提是实现政企分开和政资分开。
政企分开尤显重要。推进市场化以来,建设部积极推进原有污水处理单位的企业化改制,已有少部分企业完成了改制,但是无论是否改制,这些单位都基本未成为没有行政依附、法律地位平等、具有完全的行为能力和责任能力的市场主体。在政资分开方面,根据十六大精神,管人、管财、管事相统一的原则,在城市污水处理行业已经开始逐步实施,根本上是政府社会公共管理职能与国有资产出资人职能的分离,实行规范的公司制,由专门的国有资产管理对国家授权监管的国有资产履行出资人职能;而原来行业管理部门则行使社会公共管理职能,对服务、水质、环境质量和成本等进行监督。
2 制定和完善相关的法律法规,监管部门有法可依
市场化下的政府对城市污水处理行业监管将包括项目规划的制定、行业竞争规则的制定以及水质、服务、成本和价格的监管。鉴于中国城市污水处理领域的法律体系现状,建议尽快出台市政公用事业的特许经营管理办法、污水收费管理办法,同时要求和鼓励有关部门和地方政府结合行业和地方特点出台可操作性强的有关政策,并配套特许经营相应的规范性条例文本,标准化合同文本。健全水业的技术标准、管理规范和服务规范,使其成为行业监管的重要依据和标尺。使政府监管纳入法制和规范化轨道,使监管机构的职能、监管方式、决策规程都有法可依,做到依法监管。积极鼓励地方城市充分利用各种政策法律途径,逐步建立和完善法律政策保障体系。
3 明确部门职责
明确、细分和加强与城市污水处理相关的建设、环保等各政府部门的行业监管职责和监管内容,界定其在城市污水处理市场化中的责、权、利关系,做到职能清晰、责任明确。强化政府监管中的责任观念,通过规则弱化监管部门的权利观念。
4 建立科学的绩效评价平台
成本控制是城市污水处理行业监管的重点和难点,是消费者关注的核心,也是投资运营企业合理利润的源泉。鉴于城市污水处理相对垄断经营的行业特征,借鉴国际行业监管的经验,建议由国家组织力量建立全国性的绩效评价平台并向社会公开,为各级监管部门的成本监管提供相对依据。同时,鉴于污水处理成本、服务、水质、价格监管的专业性和重要性,建议学习国际经验,成立由监管政府部门任命的、具有无限责任的、由专家组成的独立执行机构,作为法定监管机构的辅助。从行业的高度,专业性介入企业的成本考核、水价听证、服务监督等核心监管内容,代表公众利益协助政府实施成本、服务、价格的监管。
5 加强对政府行政的监督,建立应急保障机制
鉴于污水领域的专业性,除了通过立法和政府规章,以法规的形式对政府行为进行规范外,为制约地方政府的利益倾向,应利用网络信息技术建立行政上下级监督的系统;同时,加强污水业务、服务的社会公开度,引导公众监督以规范、约束和监督政府行为。另一方面,城市污水处理也是关系到公共安全的重点行业,建议各级政府指定具体措施,加强对安全性的监管,同时政府需要建立一套应急保障机制,以避免突发事件对社会造成的重大损失。
5、完善收费体系,落实优惠政策
1 建立可行的收费及补贴政策
要按照中央统一领导,充分发挥地方主动性、积极性的原则来推动收费体系的逐步完善。在国家政策领域,在污水处理收费的政策原则已经基本确定,收费政策体系建立的重点工作将是鼓励和支持城市政府结合各自的经济和社会特征,积极深入推进。收费政策关系财经结构、社会稳定,在坚持市场化原则的前提下,应根据政府财政情况、公众收入情况、污水处理设施建设情况,科学合理地制定收费政策。即不能稿脱离实践的一刀切,也不能以社会承受力为借口反对收费体制的建立。建议如下:
·明确消费者付费的产业化方向,坚决推行污水处理的产业化、市场化;
·实施适当收费与合理补贴相结合的原则,即根据财政水平和支付能力,制定适当的收费尺度,严格执行。同时实行两种性质的补贴,一是制定具体办法对确实困难的付费者实行明确补贴,并向社会公告;二是对收费不足以支撑建设运营的部分进行明确补贴,但这种补贴必须基于严格的成本控制和服务监管;
·加强公众意识的引导,提高污水处理收费的社会认同。
2 完善污水处理收费体系
明确将自备水源纳入污水收费的统一体系,执行统一的收费标准,统一其费用的使用方式,具体收取方式由各城市政府根据具体情况确定。适当提高自备水源的水资源费,以促进城市供水体系实现统一调配。建议各城市根据城市水循环的系统规划和战略布局,制定相对稳定的供水、污水、回用水、自备性水源水等面向社会的各种用水价格之间合理的比价关系,并以供水价格的科学制定为基数,确定其他污水、回用水、自备性水源水的用水价格,收费超出收入核算部分纳入水费公共基金,不足部分,由公共基金补偿,仍然不足部分由政府补偿。
3 进一步加强和完善有关激励政策
城市污水处理行业目前处于产业化、市场化初期,投资缺口巨大。同时由于污水收费体制的诸多问题,市场化体制不能完全支撑产业的良性循环,在各个产业环节中需要来自各级政府的补贴和引导,建议实行和完善加强的激励政策。建议制定税费减免政策,坚持执行国家已经确定的增值税方面减免政策,国家有关部门应加强对各级政府在税费减免方面的执行情况记性检查。同时根据国家低赋税、严征收的税收改革方向,鉴于污水处理公益性属性,国家和地方政府应在所得税方面进行进一步实行全面的税收优惠。
 

     
作者:未知 来源:共享资料 发布时间:2010年10月28日